UNA
MIRADA AL SISTEMA NACIONAL
DE GESTIÓN DE DESASTRES
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Una carencia sentida:
Con alguna frecuencia se critica la presunta inexistencia de estructuras
“funcionales” dentro de los sistemas de gestión de desastres y
protección civil orientadas al desarrollo de actividades de prevención,
mitigación y preparación ante eventos adversos, acordes con los
niveles de riesgo presente en nuestro país.
Al
respecto vale la pena preguntarse ¿a qué tipo de “carencias”
especificas se refieren estas críticas?, y de asumir como cierta su
existencia, ¿qué razones posibilitan la existencia de las mismas?, ¿será
acaso que las carencias se deben a que el Estado es “ciego” ante la
problemática de los desastres?. Si asumimos que en la legislación de
un país reposa el discurso de su Estado, no es difícil constatar que
el tema de la seguridad, el riesgo urbano y la gestión de los desastres
está presente en un sinnúmero de reglamentos, ordenanzas, decretos, y
hasta el mismo texto constitucional vigente, hace referencia explícita,
en algunos de sus artículos, a la problemática de los desastres y a la
responsabilidad que el Estado asume ante los mismos. Pareciera
entonces que el Estado, lejos de ser ciego ante el problema, al menos en
su discurso legal lo contempla e incluso propone algunas respuestas de
carácter institucional orientadas a abordarlo.
Se
abre entonces la posibilidad de una segunda hipótesis: ¿Será que el
problema se centra en la inexistencia de la infraestructura organizativa
necesaria para desarrollar el trabajo o que la misma es insuficiente?,
¿Es que acaso el discurso del Estado sobre esta temática constituye
solamente una loable declaración de principios que nunca ha logrado
consolidarse en niveles operacionales?.
La estructura
organizacional vigente: A fin de
responder a este segundo cuestionamiento podría argumentarse que, según
el marco legal vigente, el órgano protagónico de la gestión de los
desastres en Venezuela es el Sistema Nacional de Defensa Civil, cuya
existencia está respaldada por el reglamento parcial numero 3 de la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa que fuera publicado en la gaceta
oficial numero 36164 del 12 de marzo de 1997. Este Sistema contaba para
el año de 1996 con Oficinas Regionales de Defensa Civil en todos los
estados del país, tal y como lo refleja la estructura de su basamento
legal, e incluso en la mayoría de los casos, se contemplaba la
existencia de sectorizaciones con oficinas coordinadoras regionales y
zonales. Un inventario desarrollado en ese mismo año (1996) estimó un
total de 20 Oficinas Coordinadoras Estatales de Defensa Civil, con un
promedio superior a las tres dependencias zonales por estado, lo que
hace un total de 80 instituciones diseminadas a lo largo y ancho del país
que a su vez brindaban empleo directo a mas de 3500 personas y cuya
principal actividad se centraba en la gestión de desastres.
El
escenario no se queda allí, pues cada vez aparecen mas organismos
vinculados de manera directa o indirecta al manejo de emergencias y la
gestión de los desastres, tal y como sucede con las instituciones
bomberiles (que hacen a la larga un contingente organizacional similar
al del Sistema Nacional de Defensa Civil), con los programas de búsqueda
y rescate en distintos entes oficiales, con los sistemas de atención de
contingencias de la mayoría de las industrias nacionales, etc.
Finalmente
vale la pena destacar que esta macroestructura “real y tangible”
abocada a la atención de las emergencias, lejos de disminuir o
mantener su tamaño, tiende cada día a multiplicarse y fortalecerse a
raíz de la política de descentralización del poder público que se
emprendiera a principios de esta década y cuyo espíritu aún se recoge
en la constitución vigente. Prueba de ello es lo que ocurre con el
marco legal que hace a los programas de autoprotección y seguridad
ciudadana competencia de los gobiernos municipales y que ha promovido la
existencia un número cada vez mayor de Alcaldías que vienen creando,
consolidando y/o ampliando sus sistemas municipales de defensa y
protección civil.
Estas cifras nos demuestran de
manera contundente que en realidad si existe una importante
infraestructura nacional, dispersa en todo el territorio, que se
responsabiliza de la gestión del riesgo y el manejo de desastres. Pero
es aquí cuando los críticos sacan a relucir su mejor carta: cuestionar
los niveles de eficiencia y, en muchos casos, de pertinencia de las
labores que esta macroestructura desarrolla. El tema, en concreto, se
centra en que los resultados fácticos de los últimos desastres
ocurridos en nuestro territorio demuestran la existencia de importantes
problemas de desempeño en el esfuerzo que se desarrolla.
En resumen podemos afirmar que
el problema no radica en que el Estado ha sido ciego ante los desastres.
Tampoco se trata de que no traduce su interés en inversión o en
institucionalización dada la existencia del importante aparato que en
principio funciona alrededor de esta materia. Sin embargo, los niveles
de desempeño actuales parecieran ameritar el desarrollo de esfuerzos
que, más allá del incremento de la inversión en el sistema de gestión
de emergencias y desastres vigente, propicien un trabajo reflexivo y
riguroso destinado a consolidar una labor profunda de reingeniería y
redefinición de este sistema que debe ser conducida esencialmente por
sus mismos actores.
Mas allá del tratamiento sintomático:
Enfocar el diagnóstico de la problemática
nacional de la gestión del riesgo exclusivamente en el estudio del
aparato de la Defensa Civil
constituiría un esfuerzo absolutamente miope y probablemente inútil.
Es fundamental entender que el problema de la gestión del riesgo
en países como los nuestros, constituye un esfuerzo de un nivel de
complejidad y amplitud sencillamente formidable, y que un diagnóstico
como el anterior solo aborda la punta del iceberg: el que tiene que ver
con el aparato de preparación, respuesta
y rehabilitación. Estas son las tres fases del ciclo de los
desastres a las cuales, esencialmente, se circunscribe la labor del
aparato de gestión de emergencias y/o desastres representado por la
Defensa Civil, los Bomberos, y los esfuerzos que, en
situaciones de emergencia,
desarrollan las instituciones de vivienda, salud, servicios públicos,
etc.
En términos médicos, se
podría establecer, a manera de símil, que el desarrollo de esfuerzos
destinados a mejorar el aparato de gestión de desastres y
emergencias, a pesar de ser una labor muy necesaria y de un alto nivel
de prioridad, es apenas una parte de la tarea, dado que apunta solamente
al tratamiento sintomático de una enfermedad, cuya causalidad es bien
compleja y amerita ser abordada con igual, e incluso mayor atención. Lo
anterior nos lanza por una brecha complicada del diagnóstico, y es el
identificar nudos críticos y posibles soluciones a las causas que
propician escenarios de riesgo en nuestro país. Sobre este tema hay que
reconocer que algunas de estas causas no son susceptibles de
intervención y entran en lo que bien podríamos denominar
“problemas no resueltos del desarrollo”.
Afortunadamente, y pesar de
lo anterior, no toda la causalidad del riesgo resulta ser “no
intervenible”. De hecho, es posible identificar un enorme número de
conductas sociales y políticas institucionales, tanto públicas como
privadas, que son a veces sin quererse, a veces sin saberse, generadoras
de riesgo y resultan ser perfectamente modificables.
Podríamos afirmar
sin temor a equivocarnos que el estado venezolano y sus instituciones
han sido, en los últimos cuarenta años, uno de los principales
generadores de riesgo del país y en buena medida esto se ha debido a
un alto nivel de desinterés y desconocimiento de su rol ante
esta problemática. Instituciones de servicios públicos que desarrollan
redes altamente vulnerables, universidades que forman profesionales
(educadores, médicos, ingenieros, arquitectos, etc.) que diseñan
programas, edificaciones y urbanismos vulnerables y que desconocen su
responsabilidad ante la prevención y respuesta en caso de eventos
adversos, organismos de planificación urbana y de vivienda que no
incluyen la variable riesgo en la implementación de sus políticas,
alcaldías que ignoran su responsabilidad en aspectos como la mitigación
y la autoprotección comunitaria, son solo algunos ejemplos de políticas
generadoras de riesgo que son perfectamente intervenibles con un poco de
voluntad política. De allí que la identificación de estas conductas y
la generación de propuestas para su modificación son actividades
prioritarias que deben ser emprendidas en el corto plazo.
